南宁律师关注：“联合执法”的问题及完善途径

　　南宁律师关注：关于联合执法问题，涉及的面较广，有时还会涉及到职能部门是否履行了本部门的职责，出现问题可能追究参与执法的职能部门负责人的玩忽职守、滥用职权的刑事责任？这些都是联合执法伴生的问题。如果对于联合执法的主体的合法性都存在问题，那么关于他们的职权是否也是没有法律依据的？（南宁刑事律师）

　　联合执法，是指行政机关之间或行政机关与其他主体采取联合行动，对某些行政事务进行综合性整治的执法活动。现实生活中的联合执法种类繁多，五花八门，常见的方式，以主体为划分标准，可分为两种：一种是行政机关之间的联合执法，主要是职能部门的联合执法，同一政府下的职能部门、同一系统内的职能部门、不同地域的职能部门都可以进行联合；另一种是行政机关与非行政机关之间的联合执法，可以与立法机关、司法机关进行联合，甚至可以与社会团体、企事业单位进行联合。有的联合执法非常紧密，有固定组织，有法律规范的依据，主要是为解决长期性的问题而形成的。大多数联合执法比较松散，根据上级命令或者同级之间的协调而组织，主要是为了解决突发性、重点性、临时性的问题。联合执法在实践中的表现鱼龙混杂，实务界和理论界对其褒贬不一。总体来说，实务界叫好者居多，而理论界喊打一片。那么，联合执法利弊何在？是存是废？笔者认为，只有在分析其制度背景和应用价值，并反思其根本问题的基础上，才有可能对联合执法的未来发展趋势进行正确的判断。

　　一、联合执法存在的必要性

　　联合执法在行政管理中大行其道，有其在制度方面的深刻背景和现实方面的迫切需求。笔者认为，联合执法出现的原因或曰必要性，主要是为了解决以下三个方面的问题：

　　其一，法律规范方面的问题。

　　1、法律规范对某一方面的问题没有作出明确的规定，导致行政机关的职权交叉和职权冲突，大家都可以管，又都管不了，只有联合执法才有可能对某一问题进行全面处理。如由于反不正当竞争方面的法律没有明确界定工商管理机关与技术监督、公安等机关之间的职能分工关系，而在执法过程中工商管理机关及技术监督机关和公安机关必须进行协助，所以就只能联合执法。[1]

　　2、法律规范不科学，操作性差，不利于执法，联合执法可以在一定程度上弥补这一缺陷。如《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。根据这一规定，如果A公司在甲地造假并将假冒伪劣产品批发至B公司在乙地销售，那么乙地质量技术监督部门只能对B公司的售假行为实施处罚，而对于辖区以外的A公司的造假行为无权管辖。虽然根据有关规定，乙地质量技术监督部门可以通过案件移送、情况通报等方式将违法行为告知甲地质量技术监督部门查处，但实践中效果不够理想。如果甲乙两地的有关部门联合执法，就有可能解决这个问题。

　　其二，行政执法方面的问题。

　　1、独立执法力量不足，需要整合以求规模。以杭州市为例，原文化局下属的文化市场稽查支队仅有15人，原广电局下属的广播电视稽查支队仅有5人，原新闻出版局下属的出版物市场稽查队仅有5人。往往去一个地方检查，其他地方闻风而动，让执法人员空跑一趟。[2]联合执法将不同区域、不同职能的执法人员集中到一个案件的办理中来，扩大了行政执法队伍，克服了执法力量不足的问题，可以有效解决当前行政执法中存在的人员配备不足与执法任务繁重的矛盾。

　　2、执法权力不够，需要联合以扩大权力，保证执法效果。由于法律规范方面存在的问题，有的行政机关对某些行政事务没有执法权，容易出现执法疲软的现象。如，某些非法歌厅里面治安问题严重，但公安机关没有直接查封或取缔文娱场所的权力，如果文化、工商等部门不采取行动进行协助，公安机关无法独立执法以解决非法歌厅的治安问题。