（五）定案结论

　　宜兴市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项、第一百二十四条第(三)项、第一百五十四条第一款第(三)项之规定，裁定如下：

　　驳回潘洪良、潘维妹的起诉。

　　（六）解说

　　随着农村税费改革的深入和农民负担的减轻，农民经营承包土地的积极性逐年提高，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多，农村土地承包纠纷案件日趋复杂化和多样化。本案的关键在于诉争地块存在两本不同登记的土地承包经营权证，均注明对同一土地享有承包经营权，对这种“一地两证”纠纷的救济途经，在如何处理时产生较大争议：

　　第一种意见认为，该类纠纷属土地使用权纠纷而不是土地承包经营权纠纷，不属于人民法院的受案范围，土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。即应遵循“行政先行处理”的行政救济途径来解决。

　　第二种意见认为, 该类纠纷虽然同时存在两本土地承包经营权证书，但政府颁发土地承包经营权证书只是对承包合同效力的确认，该证书仅具有对外公示性质，而不具有土地使用权的物权凭证效力，“一地两证”的背后是以农村土地承包合同的存在为前提的。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》在第20条规定有发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的情形，并对此情形仍作为承包合同纠纷进行处理，规定了“登记优先”、“合同生效时间优先”、“合法占有使用优先”等处理原则。故“一地两证”纠纷仍应属于人民法院民事案件的受理范围，法院应当按民事案件程序直接审理并作出判决，而不必经行政程序先行处理。

　　由于目前还没有明确的规范性文件或工作意见对“一地两证”纠纷如何处理作出规定，因此上述分歧意见的存在，使不同法官、不同审判庭、不同法院对此类纠纷往往作出相互矛盾的处理结果，导致在审判实践中产生了当事人寻求司法民事救济途径与行政救济途径均不得“法”的尴尬局面，并引发当事人不断上访和缠访。

　　本案的处理采纳了第一种意见，判决未对涉及两证的土地作出权属确认，笔者认为行政登记所产生的土地承包经营权证书既是确权证书，又是证权证书。根据《物权法》的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权的设立必须满足以下二条件：一是必须进行行政登记，二是对土地承包经营权进行确权的权力为县级以上地方人民政府。登记是不以当事人的选择与否为前提，而是必须进行的“应为模式”。只不过是土地承包经营权的设立时间必然是当事人之间合同生效之日，而不是登记之日而已。即行政部门的登记，只是对土地承包经营权的确认，而不是土地承包经营权成立的生效要件，可以得出以下公式：先依土地承包经营权合同设立土地承包经营权+再经行政登记最终确认土地承包经营权=完整有效的土地承包经营权。土地承包经营权合同与土地承包经营权、土地承包经营权行政登记土地承包经营权登记证书之间的关系是：土地承包经营权合同的生效是土地承包经营权设立的公示方法(并非以土地承包经营权行政登记为公示方法)，土地承包经营权行政登记是对合同所设立的土地承包经营权的后续行政确认(系要式行为)，土地承包经营权登记证书是对合同所设立的土地承包经营权的最终确认依据，是最终的土地承包经营权权属证书，根本不是附属依据，而是最终依据。