二、关于公共利益之概念阐释

　　（一）公共利益的一般学理特征

　　学理特征是把握一个概念的基本内涵所必需的，一个概念无论如何难以下定义，但其基本特征能够反映出这一概念的本质和基本精髓。从字义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，私人利益指的是单个社会主体的利益，公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。据哈贝马斯之研究，直到17世纪中叶，英国才开始使用“公共”（Pubic）一词，在当时，其含义通常用“世界”或“人类”来替代“公共”；法语中的“公共”（Le Pubic）一词最早是用来描绘格林字典中所说的“公众”，而“公众”一词在德国18世纪才开始出现，并从柏林传播开来。[6]而现代《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[7]由此可见，近代以来所出现的“公共”一词，迄今为止含义是基本稳定的，与“公众”或“人类”等事务有关。故依据对“公共”一词的基本理解，公共利益之含义乃指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。其构成包含了三层基本含义：其一，公共利益的提供者主要是政府，这是因为国家政府被认为是凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，惟有国家政府外在地超越于私人或集团利益；从社会契约与人民主权理论分析，人民只是把对社会公共事务的管理权授予了国家政府，政府扮演的角色只能是为公众服务的“公仆”，它所提供的服务是一种公共服务，也就是经济学家所谓的能够向社会所有社会成员提供服务的“集体产品”。但是，现代“公共集体产品”的提供者除了政府之外，还有非政府组织和公民，他们的参与也同样可以维护和增进公共利益，如公民个人投资教育、社会福利事业或其他公益事业等，所以“政府并不是惟一的提供者”。[8]其二，公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益，“公众”范围内的公用，则具有公共性。换言之，公共利益作为一种“集体产品”或公共服务，是为公众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有社会其他成员所共享，所以公共物品的两个显著特征就是“供给的连带性以及排除他人消费的不可能性或无效率性。”（注：谬勒解释说：“对于这种公共物品来说，增加更多的消费者并不妨碍其他人受益。一种公共物品，虽然其边际成本是正数，但只要平均成本递减，也就会有供给的连带性因素，引出需解决的集体共同供给的问题。”参见[美]丹尼斯C。谬勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社1999年版，第16页。）因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可以成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同体提供的集体产品，是悖离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神，才是真正的公共利益。所以，公共利益的历史，就是一部反对或阻止某些特定群体滥用政府权力为它们自己谋求不正当利益的权利斗争的历史。

　　由公共利益的两个基本特征所派生出的特征是它的非赢利性和共同福利性。非赢利性是指任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处。如果一项事业是以赢利为目的的，即使该项服务客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。只有当着如哈耶克所说的，即“如果所有的人发现根据某种互惠对等原则而使特定群体的集体利益得到满足，对于他们来说，乃意味着一种大于他们不得不为此承担的税赋的收益，那么只有在这种情形下，一种集体利益才会成为一种普遍利益。”[5]（8）换言之，一切所谓的“公共利益”，不管是政府还是非政府提供的，只要它是赚钱的，就不能被认为是“公共利益”，因为它是一种市场化的商业盈利性民事法律行为，只能按照民事交易的平等、协商与公平原则和法律规范进行。