由于法律规定的不明确性，导致政府在征地实践中的确存在大量的非公共利益征地行为。一方面政府为商业目的或营利性目的大量圈占土地，即主要用于工商业、房地产等项目的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面，同时一些地方政府私人投资经营性项目也“搭乘”公共利益这辆“便车”，请求政府行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分的利益来满足另一部分人的利益。

　　2、政府行使征地权缺乏限制和监督制约

　　从具体法律规定来讲，对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和规定：

　　一是法律只有征地授权的规定，缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏限制，根据我国法律规定，《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制。《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”这种只管授权，不管限权的宪法规范，是计划经济体制及其观念的产物。[4]宪法和法律授予国家征用财产的权力，而不为这种权力的行使划定范围、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，没有形成有效保障公民财产权、制约政府权力的系统化的制度，国家征用权事实上不受限制，这就易造成权力滥用，从而侵犯个人财产权。况且，我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度”，集体所有权难以形成对国家土地征用权的制约。

　　二是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部分群体的利益，这种利益需求是无法在市场中自由选择的，需要集体行动、有组织地供给。毫无疑问，政府是最大的、有组织的公共利益供给者，政府运用公共权力征用土地为社会提供公益性服务。而现行法中，尽管《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力。目前大部分建设项目用地审批机关均为地方国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、发改委等部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说政府行使征地权，垄断一级市场，实在是一种有法律保障、政府独家垄断、获取经营性土地暴利，又能搞政绩的好生意，就是违法也敢干。[5]

　　三是征地程序存在欠缺。土地征用是宪法特别授予政府的一项权力，是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序，这种正当程序被视为政府行使征用权过程中保障私人权利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程，其由行政程序和司法程序构成，法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原则。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监督等方面存在许多欠缺，导致产生许多问题。

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