【内容摘要】纵观我国土地征用法律制度的发展轨迹和现状，不难看出，我国土地征用法律规范原初虽早已存在，但此后的土地征用规范主要是在原有旧的规范之上修订、增加，对旧制度的迁就较为明显，这不仅表现在整个土地征用的立法模式上，还表现在旧的土地征用制度是在计划体制下形成的，而修订后的土地征用规则仍没有给予突破。本文将对当前我国的农民集体所有土地征用制度中存在的问题进行归纳分析和讨论，针对当前我国农民集体所有土地征用中存在的具体问题，提出了一些对策和立法建议，主要包括：确立土地征用权设立的法律依据；严格限定公益性用地范围，规定征地权只能为公共利益的需要而行使；完善土地征用补偿法律制度；建立和完善有关征地安置保障制度；完善征地程序控制，健全相关征地救济立法。

　　【关键词】土地征用　征地补偿　问题　立法对策

　　一、引言

　　近年来，三农问题日益成为我国社会经济发展的“软肋”，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征用农村土地必然会触及到他们的利益。2003年1月7日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿标准过低等。[1]因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题，提出相关对策和立法建议，这对于今后我国推行农民集体所有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法，无疑意义重大。

　　二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题

　　总体来看，当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题，有其深刻的历史原因和现实的政治、经济、社会等背景，也有实践的原因，更有立法的原因。

　　从征地制度形成的历史背景上来说，在我国，现行的这种农地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，符合当时经济的发展和产业政策的需要，并在特定时期发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，在征地实践中出现了许多新情况和新问题，征地制度的缺陷日益突显，这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向市场经济转变的过程中，尽管对有关土地征用的法律进行了相应的改进，在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程和实践需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定，征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。

　　（一）征地范围过宽和征地权行使问题

　　1、相关法律中未对公共利益进行严格

　　现代法治国家出于对法律主体合法财产权保护的需要，通常将土地征用限定“公共利益”的范围之内，我国也不例外。我国《宪法》和《土地管理法》也明文规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用或征收，这些规定都强调了征用的前提必须是为了“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。刚颁布的《物权法》第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但与国外做法不同的是，我国的《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定，当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到《物权法》的私法性质，《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，对公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。[2]由于法律本身对征地的公共利益界定不明，对公共利益的解释变成了职能部门和主要领导自由裁量的权力，这就为政府征地权的滥用打开缺口。[3]