我国刑事立法首次规定缓刑制度是1952年4月颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》。根据这个条例规定，宣告缓刑只适用于贪污犯罪，以后才逐渐推广适用于其他犯罪，且在审判实践中不断加以完善。79刑法，对缓刑制度予以确认。97刑法第七十二条至第七十七条进一步规定了适用缓刑的条件、执行的机关、执行的期限、执行的地点、执行的方式、执行的变更以及执行的法律后果等内容，从而更加体现了我国缓刑制度的特色。但是，我国现行刑法对适用缓刑的条款规定的仍然比较原则，弹性过大，造成实际适用中的随意、臆断和失衡。 刑法理论研究的终极目的在于服务司法实践，为此，笔者拟结合审判实践，对我国缓刑制度的价值、实践中存在的问题以及完善措施等略陈管见，以期抛砖引玉。

     我国刑法中的缓刑制度规定在累犯制度、自首制度、立功制度、数罪并罚制度与减刑制度、假释制度之间。前者属于刑罚裁量制度即量刑制度，后者属于刑罚执行制度即行刑制度，对此不存在任何的争议。但关于缓刑制度是量刑制度还是行刑制度，认识不尽一致。部分学者认为，缓刑制度既是量刑制度之一，也属于行刑制度的范畴。因为对犯罪人是否适用缓刑制度，是量刑阶段的事情，而一旦对犯罪人判处了缓刑，便进入了行刑的领域。尽管缓刑制度纵跨量刑阶段和行刑阶段，但它首先是量刑阶段决定是否适用的一种刑罚制度，只有量刑时决定对犯罪人适用之后，才继而谈得上执行，所以应将缓刑制度视为量刑制度进行研究。笔者认为，量刑与行刑是罪刑关系运动的两个阶段，从时间上来说，缓刑发生在量刑阶段，将其归之于量刑制度似乎并无不可，但缓刑是在刑罚量定的基础上，对其执行方法的确认，它不涉及刑罚之量定的问题，而只与刑罚的执行有关，在逻辑上应当将其归之于行刑制度。基于此种认识，本文展开论述。

缓刑是我国刑法适用惩办与宽大相结合，惩罚与教育改造相结合的刑事政策而确立的重要刑罚制度之一，是这一基本的刑事政策在刑罚制度中运用的具体化，也是依靠专门机关与人民群众相结合，同犯罪作斗争的方针在刑罚具体适用中的体现。适用缓刑，既表明了国家对犯罪分子及其犯罪行为否定的评价，同时又体现了对犯罪分子一定的宽大政策。在维持原判刑罚效力的基础上给犯罪分子以悔过自新的机会，有利于教育改造犯罪分子，实现行刑的个别化、开放化、社会化，充分体现了现代刑法所追求的公正、谦抑、人道三大价值目标。

第一，缓刑有助于更好地实现刑罚的目的，体现出刑罚的公正价值。

刑罚的主要目的是通过特殊预防达到一般预防，从而预防和减少犯罪。实现刑罚目的的途径，主要是对犯罪人判处并执行刑罚。但基于刑罚个别化的原则判处缓刑，是在判处刑罚并保持执行可能性的条件下，暂缓刑罚的执行。是否被撤销缓刑，取决于缓刑犯对自己的自律，即取决于犯罪人的主观努力，在以自律为主的社会生活中，有利于促使犯罪分子自觉地约束自己的行为，获得刑罚特殊预防的效果。较之将罪犯收押于监禁设施内执行刑罚，在以他律为主的监禁生活中获得的特殊预防效果，相对更为科学，同时也使刑罚与具体的、个别的犯罪相对应，体现出深厚的刑罚公正性和正当性。

第二，缓刑有助于避免短期自由刑的弊端，最优化地发挥刑罚的功能，符合刑罚经济性、节俭性的思想。

我国现行刑法规定的大多数犯罪最低刑度在三年以下，将适用缓刑的对象规定为必须是被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，由于覆盖面大，能够充分发挥缓刑的功能，能够使犯罪分子在感受到刑罚的威慑力、畏惧暂缓执行的刑罚可能被实际执行的条件下，在不被关押、由特定机关予以考察的过程中，更自觉地检点自己的行为、改恶从善、争取光明。从而避免了被实际执行短期自由刑而带来的与社会隔绝、重返社会困难、罪犯间交叉感染等现象的弊端，并能较好地以最经济的方法实现刑罚的惩罚、威慑、教育、改造等功能。

从经济角度看，刑罚执行是一种经济投入，即国家通过人力、物力、财力投放，以实现预防犯罪的目的。刑法的谦抑性，要求立法者应当以最小的支出?少用甚至不用刑罚（而用其他刑罚替代措施），获取最大的社会效益?有效地预防和抗制犯罪。对缓刑者附条件不执行刑罚，可以减少刑罚执行的经济支出，如无需国家增加监舍建设费用、监管人员费用等等，因此，缓刑具有减少国家经济支出的价值，即实现刑法的谦抑性。

第三，缓刑是实现刑罚社会化的重要制度保障，充分体现出刑罚的人道性。

缓刑作为自由刑的替代措施，立足于人性，充分体现出刑罚的人道，使被宣告缓刑的犯罪分子不脱离家庭、社会，可以继续从事原有的工作，避免了因执行实刑给其本人和家庭带来的不利影响，即可以使其不致因犯罪而影响履行自身负有的家庭和社会义务；使其既感受到法律的威严，也亲身体会到法律、国家和社会的宽容，从而较自觉地完成改造任务，收到比执行实刑更好的效果。当然，最为重要的是将犯罪人也当做人，作为人，犯罪人也有其人格的尊严，对于个人自由的尊重。

近年来，缓刑的适用存在一些问题应引起重视，表现在：

1．适用率偏低，没有广泛适用。在西方发达国家，缓刑是刑罚的“第三根支柱”，是“特殊的刑罚手段”，缓刑的适用在整个刑罚体系当中占有很重要的地位。虽然近年来英美等国家受犯罪情势、公众舆论等影响，监禁率和监禁人口有明显上升，但缓刑适用率仍远高于我国。据有关统计数据显示，美国处于缓刑之中的人口与总人口的比例约为10万中有536.16处于缓刑监督之中，而同年，美国的监禁率仅为10万分之389；在加拿大，其监禁率为10万分之95，其缓刑率为10万分之217；苏格兰的监禁率为10万分之109，其缓刑率为10万之117.12；荷兰的监禁率为10万分之57，其缓刑率为10万分之79.14；日本的监禁率和缓刑率都很低，但是缓刑率也超过了监禁率，其监禁率为10万分之30，而其缓刑率高达10万分之47.17。同上述国家相比，我国的缓刑率则低得多。近两、三年以来，我国适用缓刑情况有所改善，但缓刑适用率仍远低于上述其他国家。

2．适用因人因时而异，量刑标准不统一。即使是性质相同的案件，有时候能适用，有时候不能适用；“严打”时期缓刑适用较少，非“严打”时期缓刑适用相对较多；有关系的人能适用，没有关系的人没法适用。缓刑有时成为平衡各方关系的工具。还有对本地人适用得多，外地人适用得少，甚至不用。一些外地人即使符合适用条件，但当地的法院却因为他是外地人不予适用缓刑，而“变通”对其判处拘役或较短的徒刑。部分刑种适用过于集中，特别是贪污、受贿案件适用率太高，与我国反腐败形势相悖，使得老百姓不解，甚至产生误解。

3．适用中利益驱动明显，将罚金刑是否执行到位作为决定适用缓刑的条件。罚金本身是一种附加刑，它的处罚不应触及到主刑的判决和执行，但是在实践中，许多执法者因为经济诱惑力的引导，而盲目追求罚金刑，忽略了主刑的自由裁量，为了能够实现罚金刑而大幅度适用缓刑。用比较通俗的一句话讲就是：“一手交钱，一手放人”。你不交钱，就不判你缓刑。缓刑的适用是以罚金的实现为前提的，这是法律上的一种交易，这种交易本身是对法律的一种玷污。罚金大多数是并处的，它的适用不应早于主刑，以这种金钱罚来换取主刑的轻微，来换取缓刑，显然是不合适的。当然这种交换有一定的优点，可以减少执行的环节，避免罚金刑执行不力的缺陷，可以使罚金一步到位，从这个角度来讲它减少了许多诉讼环节，减轻了诉累。但这种做法不是法制社会的产物，这种现象的存在，阻碍了法制化、民主化的进程。

4．将情节显著轻微危害不大的、情节轻微不需要判处刑罚的以及证据不足不能认定被告人犯罪的案件，判处有期徒刑或拘役，宣告缓刑。这种把缓刑当作万能胶、缓冲器的“和稀泥”做法，严重地违背了适用缓刑的前提条件，混淆了罪与非罪的界限、处刑与免处的界限。

5．缓刑考察监管效果差。公安机关监管不力，脱管、漏管现象十分严重。目前，公安机关内部并没有设立专门的考察机构，而是把考察的任务压给基层派出所，基层派出所一般配置5至7名警察，警力薄弱，刑事案件、治安案件的办理已经把他们压得喘不过气来，实际上无暇顾及行刑工作。况且缓刑考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警缺乏专业监管考察素质，所以，该建档的没建档，该跟踪监督的没跟踪监督，把缓刑考察工作当作一种负担，没有也不会主动地做好此项工作，因而无力有效地监督、改造在社会上服刑的缓刑犯，致使这部分人往往处于放任自流，现实中常常出现了“法院只管判，考察无人管”的状况，缓刑成了免刑，这与罪刑相适应的基本原则相冲突，也违反了刑法公正性的要求，受到普通百姓较为广泛的抵触、误解。

首先，明确缓刑的适用条件和对象。

《刑法》第72条规定：“对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”第74条规定：“对于累犯，不适用缓刑。”这只是一种粗线条、原则性的规定， 刑法不可能也不必要对缓刑适用条件做出涵盖一切可能的规定，实践中具体的应用法律问题应由司法解释给予解决。但97刑法已实施多年，立法、司法机关并未对该法条做出具体如何应用的司法解释。由于在法律适用上没有统一的、具有可操作性的具体标准，在司法实践中必然造成同一犯罪情节和悔罪表现，在不同的法官手里，会得出不同的预测结论，使缓刑适用具有较大的随意性。

笔者认为，最高人民法院应根据审判实践，将缓刑适用的条件进一步具体化、定量化，用列举的方式将刑法的一些模糊用语明确化，对现行缓刑适用条件加以修改完善，具体可规定为：“缓刑的适用必须同时具备以下三个条件：第一、所犯罪行属非恶性犯罪，即非暴力性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。第二、具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现及坦白交代、积极退赃的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害人的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学，受馁状态的；第三、未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上拘留治安处罚的。 同时，对于贪污贿赂犯罪缓刑的适用问题最高人民法院也应确定“慎用缓刑”的基本原则。完善缓刑的适用条件，既能严厉打击犯罪，也可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。

其次，增加缓刑适用附加条件或义务。

《刑法》第75条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，应当遵守下列规定：（一）遵守法律、行政法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）遵守考察机关关于会客的规定；（四）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准。”我国现行的缓刑在运用过程中，犯罪人宣告缓刑后便将其释放交付考验，犯罪分子除了被要求遵守75条规定和承担可能犯新罪、发现判决前还有漏罪没有判决、违反法律、行政法规或国务院、公安部门有关缓刑的监督管理规定情节严重而要执行原判刑罚的风险外，几乎不用为自己的犯罪行为做出补偿或承担其他不利义务，基本上没有遭受任何实质性制裁，这与罪刑相适应原则相冲突，也违反了刑法公正性的要求。应该说，现行缓刑实际上只宣告刑，而不执行刑。

笔者认为，一方面，我们应该将犯罪分子应当遵守的规定，进一步具体化，对不同类型的犯罪分子做出不同的规定，并要求将遵守情况书面报告考察机关；另一方面，应给被缓刑人规定类似于某种刑事制裁或处罚的义务，让犯罪人对其实施的犯罪行为进行补偿或承担责任，以避免由于适用缓刑而没有给犯罪人以任何实质性制裁，从而缓和缓刑与罪责刑相适应原则的冲突，减弱缓刑的不公正性。

关于缓刑适用增加义务和负担的具体内容，可参照其他国家并结合我国实际情况，从经济和劳务方面设定，如：1.要求缓刑适用者为自己行为造成的损失承担经济补偿责任；2.要求犯罪分子为公益事业或公益设施提供经济支付；3.犯罪分子提供一定时间的公益性服务和义务劳务等等。具体由法院在判决中予以规定。 例如，可在附带民事诉讼案件中，确立附条件缓刑制度。在处理刑事附带民事案件中，经常遇到被告人除未能全部赔偿被害人损失外，其他条件均符合判处缓刑的条件，若对被告人判实刑，则不利于被告人在社会上赚钱尽快赔偿被害人。笔者认为，可以尝试对这类案件适用附条件缓刑，对被告人判处相应刑罚，同时以分期赔偿的时间为缓刑考验期，被告人必须在缓刑考验期内履行分期赔偿协议，以此取得被害人的谅解，违反协议则撤销缓刑。这一制度既有利于改造罪犯，又有利于尽快弥补被害人的损失，真正体现刑罚的公平正义价值观。

第三、具体缓刑的撤销条件。

我国现行法律规定撤销缓刑有三种情况：①犯新罪；②发现判决宣告前还有其他罪没有判决；③违反法律、行政法规或国务院、公安部门有关缓刑的监督管理规定情节严重的。笔者认为，撤销缓刑的第三种情形需要进一步明确化、具体化。“情节严重”没有具体解释，完全取决于法官的自由裁量，这既不利于具体操作，也易导致权力的滥用。这一机制的不健全，主要问题在于对缓刑犯所实施的一般违法、违规行为，缺乏相应的处理措施，致使实践中出现了两种不合理的倾向，一种是对于违规情节一般、小错不断、大错不犯的被缓刑人，只好听之任之，不采取任何惩戒措施；另一种是所谓的“唯撤销主义”，不管违规行为情节轻重，动辄撤销缓刑。我们可以根据实际需要，对“情节严重”作进一步的规范，如规定：缓刑人持续一段时间或两次以上无正当理由违反法院为其规定的缓刑附加义务；缓刑人持续或者两次无正当理由脱离缓刑考察机关的监督管理等等。

缓刑制度本为避免自由刑之弊端而设，因此，对于撤销缓刑、恢复原判自由刑的执行应持慎重立场，应将撤销缓刑作为最后手段使用，只要有其他手段足以惩戒被缓刑人时，就不要轻易撤销缓刑。我国也应建立缓刑的“延长考验期”制度，对于轻微违反缓刑条件的罪犯，并不立即取消其缓刑资格，而是立足于挽救犯罪人的目的，先通过警告、延长考验期等途径，给其一个改正的机会，只有对违反程度严重或再犯罪的被缓刑人才撤销缓刑。这样规定富有弹性，给被缓刑人留有一个缓冲的余地，有利于促使他们悔过自新，也可促使有关考察机构注重对被缓刑人的平时考察，起到防微杜渐的作用。

在我国，适用缓刑，进行再犯预测，是以犯罪情节和犯罪分子的悔罪表现为根据的，无疑，犯罪情节、行为人的悔罪表现，是适用缓刑的实质条件，也是进行再犯预测的重要根据，但是，仅依据犯罪情节和行为人的悔罪表现进行再犯预测是不够的，提高适用缓刑再犯预测的水平有很大的余地。笔者认为，我国可以借鉴国外的做法，在适用缓刑前对行为人进行调查，在适用缓刑前征求行为人住所地、工作单位的意见，判前建立人格调查制度，以提高再犯预测的准确率，降低缓刑适用的风险。

所谓人格调查制度，又称判前的调查，是指为了在刑事程序上对每个犯罪人都能选择恰当的处理方法，使法院能在判决前的审理中，对被告的素质和所在环境做出科学的分析而制定的制度。人格调查应包括以下内容：

首先，犯罪与违法行为的调查。主要是调查犯罪分子的犯罪与违法经历。其次，社会调查。包括以下内容：一是了解罪犯家庭、父母和兄弟姐妹的情况，监护人的住址、职业、资产、健康情况，父母的个性与和睦情况等；二是犯罪分子学历、学习成绩、嗜好，对学校老师的态度，退学理由及升学愿望等情况；三是居住地和近邻的环境，近邻对犯罪分子的信任度，以及被告人过去和现在的交友情况；四是就业历史、出勤状况、工作成绩，对工作抱有的希望与态度、与同事的关系等情况；五是被告人过去与现在的经济状况情况；六是被告人的道德品质、宗教信仰、娱乐、习惯、兴趣等情况；七是婚姻情况等。第三，调查确认。调查人员经过访问犯罪分子的家庭、单位、近邻等方法，确认调查的真实性。以上三方面的调查，形成被告人的人格调查表，作为对被告人是否适用缓刑的依据之一。

所谓缓刑听证制度，即凡对故意犯罪被告人拟适用缓刑的，必须经过缓刑听证程序。在以往的司法实践中，对被告人不再犯罪可能性的认定，法官仅凭案卷材料做出主观判断。这种做法一方面容易发生主、客观不一致，以致适用缓刑的罪犯再次犯罪危害社会，另一方面由于缺乏具体的客观依据，在认定上有很大的随意性，难以阻却人情案、关系案。

为此，缓刑听证制度可规定：承办法官到被告人辖区召开听证会，邀请辖区民警、基层组织领导、被告人的同事或邻居等参加，向听证对象阐述适用缓刑的条件、执行方式，同时向听证对象了解被告人的一贯表现，分析这次犯罪的原因等，并征询听证对象对被告犯罪可能性的判断意见。承办法官综合听证情况和案情做出是否适用缓刑的决定。

缓刑的成败在相当程度上决定于缓刑监督的实施，而缓刑监督的主体是缓刑监督机构，因此，缓刑监督机构在缓刑工作中应占举足轻重的地位。我国刑法第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。”即在我国，缓刑监督工作是由公安机关承担，缓刑人员所在单位或基层组织予以配合。由于我国缓刑监督工作不是由专门的、独立的机构承担，且公安机关对缓刑监督工作的规定也不统一，有的地方由治安大队负责，有的地方由户籍股负责等，再加上公安业务量大等原因，致使公安机关中负责监督的机构无暇顾及缓刑人员的监督工作，致使有的地方出现公安机关对缓刑人员不管不问的情况，缓刑人员也认为自己“一放了事”，从而出现放任自流现象。

鉴于以上情况，应借鉴国外缓刑的监督工作由专职人员承担的制度，修改现行刑法中考察机关的规定，把缓刑考察权赋予一个比较合理的专门机构，在公安机关内部设立专门的缓刑监督组织。在我国，公安机关是维护社会治安的主要行政机关，具有管理户籍的权力，与缓刑人员本人及所在单位、基层组织接触最多，因此，从目前现实出发，缓刑监督工作仍应由公安机关负责较为合适，但为了强化缓刑监督工作，使缓刑工作落到实处，应在公安机关内部设立专门机构和人员从事缓刑监督工作，即在县级以上公安局设立专门的缓刑监督组织和专职人员从事缓刑监督考察工作，并应通过立法规定，该缓刑监督组织应定期向法院提交缓刑人员的考察报告，由法院来监督缓刑的执行，对应当撤销缓刑的，及时做出裁决。

当前，我国犯罪总量持续上升，司法资源的投入与需求的矛盾进一步加剧，司法机构和人员超负荷运转，致使刑事积案上涨，监狱愈加拥挤，重新犯罪率上升，一些罪犯出狱或假释后犯下更严重的罪行，严重威胁了社会秩序，也使社会公众的安全感降低。如果在打击严重犯罪的同时，不对某些轻微犯罪实行宽松的刑事政策，刑事司法资源的供需矛盾将进一步加深，在抗制犯罪问题上，越是加重打击严重犯罪，越应放宽对轻微犯罪的监控和处理。“从重打击”的单向运行，只会导致刑法的过分张扬，而一味地轻缓又会造成刑罚的乏力。只有合理配置司法资源，才能在维持对重大犯罪持久的高压态势的同时，使轻刑犯得到更好的矫治。顺应全球“刑罚轻缓化”的刑事司法制度的发展潮流，大力推行缓刑制度的改革与完善，扩大缓刑适用范围，既注重了法律秩序、社会秩序的恢复，又注重了社区参与共同对犯罪人的矫治。“正义不仅应当实现，而且要让人们以看得见方式实现”。公众的充分参与，体现了缓刑适用程序的真正的民主性，同时，减轻了国家刑罚的压力，故而是较为理想的应对犯罪的司法机制。

（作者系西北政法大学教授，北师大刑科院兼职教授、博士生导师，中国法学会刑法学研究会顾问）