作者:曹岁明

五项重大突破

    新颁布的《工伤保险条例》，为我国建立与符合国际惯例的工伤保险制度典定了基础。如实施范围将"有雇工的个体工商户"界定为用人单位，明确其"应当依照本条例规定参加工伤保险，并缴纳工伤保险费"。将"个体工商户的雇工"与"各类企业职工"并列，规定其"均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利"。这是新《条例》总结我国工伤保险工作经验的基础上，在工伤保险覆盖范围上取得的新突破。这一突破意义十分深远：一是将我国的工伤保险制度纳入世界通行做法，与国际惯例接轨；二是适应我国就业格局的变化，为建立工伤保险制度提供了法规体系的充分准备。

    新《条例》第二方面比较大的突破是：工伤保险费根据"以支定收、收支平衡的原则确定费率"，这一原则的含义是，工伤保险，根据基金需求决定基金征收，需要多少征收多少。这一费率原则的确立，充分体真正意义，完完全全的社会保险制度，是"三个代表"重要思想贯彻到工伤保险法规体系中，科学性与操作性的有机统一，并最终落实到为创造社会财富的劳动者群体提供可靠的物质保障待遇。《条例》同时还规定："国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。"差别费率制度，也是国际上通行的做法。日本把这种做法，叫做"功过制"，对于促进安全生产，节约工伤保险费开支，很有效果。

    新《条例》第三方面比较大的突破是：对概念性的条款在表述上作了严格的规范。如第四章将原用"劳动鉴定"表述的概念明确界定为"劳动能力鉴定"，将"劳动能力鉴定"定义为"指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定。"第五章第三十一条：职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，称为"停工留薪期"，改变以往"医疗期"的概念。这一概念的界定，有利于准确把握工伤职工受伤之后到定残之前的待遇支付和医疗保障。同时，将长期以来"伤残抚恤金"名称支付的待遇，更改为"伤残津贴"；将所有一次性支付的工伤保险待遇更改为"补助金"，将工伤职工死亡以后支付的待遇统称为"抚恤金。"附则一章对"职工"的概念明确定义为："是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者"。这一解释，既能够与《劳动法》表述的概念衔接，又适应新《条例》第二条第三款的实施需要。关于"工资总额"的概念，新《条例》改变长期沿用统计部门公布的"工资总额"为准，定义为："是指用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。"对"本人工资"的定义是："是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。"并作了"最高不超过300%，最低不低于60%的限制"。这一概念的规范定义，不仅便于理解，而且操作性很强。

    新《条例》第四方面突破是：进一步准确界定并放宽了工伤认定范围。如第十四条第二款将通常认定为工伤的第一种情形，即"在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害"的情况延伸到"从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害"的情况；第六款"在上下班中，受到机动车事故伤害的"的规定，不仅取消原"规定时间和必经路线"，而且不受事故责任的限制，即职工只要是上下班途中遭受机动事故伤害的，不论其是主要责任、次要责任或无责任、均可以认定为工伤。第十五条规定的三种情形，认定为视同工伤，这是新《条例》增加或从"应当认定为工伤"的规定中分离出来的条款。其中第一款是将原规定中"因工作紧张突发疾病"放宽到凡是在工作时间和工作岗位上，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，都可以视同工伤处理。第二、二款内容基本上是从应当认定为工伤中分离出来。工伤范围的放宽，充分体现立法机关为充分保护弱者的良苦用心，工伤范围的放宽，充分体现市场经济和社会保险制度发展的必然趋势。

    第五方面，在管理上，新《条例》同样进行具有开拓性的创新，并强化了"管理"和"法律责任"的程序设计和时效性。如明确界定国务院劳动保障行政部门责全国的工伤保险工作，并在第八、九、十一、二十二、二十九、三十七、四十五、六十二、六十三等九个条款中，授权国务院劳动保障行政部门牵头会同有关部门制定《条例》相关的"差别费率及行业费率档次，差别费率及行业费率档次的调整方案，跨地区行业企业的统筹体制，劳动能力鉴定标准，工伤保险三目录、供养亲属范围、定点医疗机制、辅助器具配置机构、公务员及非公务员事业单位的工伤保险办法，非法人用人单位及用工的补偿办法"等十个方面内容配套规章。在第二、十一、十三、三十四等四个条款中，授权省、自治区、直辖市的政府制定"个体工商户参保办法，非设区市的工伤保险统筹体制、工伤保险风险储备金的实施办法、工伤职工一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金支付办法"等四个方面内容的相关配套制度。第三、第四、第五三章关系到工伤职工的权益和待遇保障的核心内容，新《条例》严格按照程序要求，从工伤认定或劳动能力"鉴定申请"、"提交材料"、"受理"和"时效"要求都作了十分详细的规定，这在我国制定社会保险的法规制度史上是不多见的，从某种意义上讲，足以证明工伤保险工作的复杂性和细致要求。第六、第七两章重点是加强工伤保险的监督及对劳动保障行政部门和经办机构的要求。第五十三条规定："有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。"这就给予当事人及相关单位充分的申诉权。

    十条主要特点

    新《条例》与目前实施的1996年劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）相比较、有十条主要特点：

    1、覆盖范围扩大以后，参保人数增长2倍以上。

    2、工伤保险基金的支出项目，管理费、宣传费和科研项目费用均删除。基金统筹体制不变，但费率、原则、费率档次、风险金储备和管理办法有较大变动。

    3、工伤认定政策放宽。一是第一种情形延伸；二是上下班交通事故取消时间和路线概念的前提条件；三是突发疾病死亡不作条件限制；四是增设视同工伤条款的三种情形，五是对因履行职责遭受伤害作了时间和场所限定。对非工作的情形，仅保留犯罪、违法、自SA和自残两种情形，将"酗酒"改为"醉酒"，取消"蓄意违章和其它条款。"

    4、工伤认定申请，受理的程序规定明确具体。并明确"用人单位不申请的情况下，个人可申请，时效为一年。"劳动保障行政部门受理结论作出时效为60天。

    5、劳动能力鉴定和机构设置变动较大。一是概念和定义更加明确，二是委员会增加经办机构代表和用人单位代表；三是改省、地、县三级设机构为省、市两级设，省为再审和终审机构；四是明确伤残复查鉴定的时间规定。

    6、待遇支付和标准基本不变，但增加"三目录"和定期待遇的调整机制，取消劳教和犯罪服刑期可以享受待遇的规定，明确规定劳动关系变更时的工伤保险关系处理办法，对职工被借调的应由原单位承担工伤保险责任。

    7、确定了未参加工伤保险的单位，职工发生工伤的认定和待遇支付办法。

    8、对公务员和参照公务员管理的事业单位、其他事业单位、社会团体、各类民办非企业单位、非法人单位和童工的工伤问题都作出明确的规定。

    9、工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。

    10、劳动能力鉴定工作明确具体，由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请。

    七个注意问题

    贯彻实施《工伤保险条例》应当注意七个方面问题。

    1、工伤认定工作面临很大的挑战。随着新《条例》的贯彻落实，工伤认定工作必将出现许多新情况、新问题，特别是上下班交通事故更难界定。无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记，备案单位的职工工伤及职业病的认定将是一个新课题，用人单位未按规定提出工伤认定的情况，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。这是新《条例》维护劳动者合法权益的一项重大举措，但对劳动保障行政部门提出非常高的要求，必须要有强有力的应对措施。

    2、经办机构支付待遇的承受问题是个难点，新《条例》规定，工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则、确定费率。按照这一原则，如确保工伤基金的收支平衡，费率水平必将超过现行政策的最高限，企业承受是个很大难题。就这一角度，实施《工伤保险条例》的宣传工作是非常重要的。

    3、职业病人员的医疗费用支出管理上是个难点。我省非公有制企业职业病情况十分突出，急性职业病人员的医疗费用支出等同地肿瘤病人的费用，且管理上难度更大。

    4、劳动能力鉴定工作面临新的更大的挑战。主要是工作量增加、难度加大、鉴定委员会成员增加，操作上对牵头单位提出更高的要求。

    5、政策上存在几个不是十分明确的问题。如第三十三条第（三）款"职工因工致残被鉴定一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费"，但养老保险费是否缴纳无明确规定，实际操作上应当作出规定。第三十条第（二）款"核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。"是指第一次核定还是以后都应包括在内，从条款上理解是第一次，但表述上没有说清楚，第三十一条"原工资福利待遇不变"不是十分明确。

    6、五级、六级伤残人员待遇处理，对用人单位是个很大的挑战。

    7、管理上需要向企业和职工进行广泛宣传的问题。第四条"用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示"；"用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害"；第十七条"用人单位未在本条第一款规定的时间内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担"；第十八条"工伤认定申请应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职伤害程度等基本情况"；第二十八条"自劳动能力鉴定结论作出之日起1年后，工伤职工或者其直系亲属，所在单位或者经办机构认为伤残情况发生变化的，可以申请劳动能力复查鉴定"；第四十一条"用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担"；"职工被供调期间受到工伤事故伤害的，由原用人单位承担工伤保险责任，但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法"；第四十二条"职工被派遣出境工作，依据前往国家或者地区的法律应当参加当地工伤保险的，参加当地工伤保险，其国内工伤保险关系止；不能参加当地工伤保险的，其国内工伤保险关系不中止"；以及第六章监督管理和第七章法律责任的相应条款，应当突出集中地向企业和职工宣传，变成企业和职工的自觉行动。