闲置土地就要交土地闲置费_沈荣黄彩华

　　1993年5月28日，捷星公司与东莞市国土资源局的前身东莞市国土局签订了一份土地使用权出让合同书。合同约定，由国土局将位于东莞市道滘镇九曲管理区道洪路东面面积为19990平方米工业用地的土地使用权出让给捷星公司，年限为50年。如任何一方对于因发生不可抗力且自身无过错造成延误或不能履行合同义务不负责任，但必须采取一切必要的补救措施以减少造成的损失。遇有不可抗力的一方，应在事件发生后48小时内将事件的情况以信件或电报（电传或传真）的书面形式通知另一方，并在事件发生后15日内，向另一方提交合同不能履行或部分不能履行以及需要延期履行理由的报告。合同的附件约定，捷星公司须自签订本出让合同之日起180日内按批准的规划设计图纸和施工设计图纸动土施工，在1995年3月30日前完成建筑物面积不少于7495平方米，在1996年12月30日前竣工，延期竣工180日，罚以出让金额的10%；延期竣工超过360日的，国土局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上的一切不动产无偿归国土局所有。1993年7月28日，双方签订一份补充合同。该合同约定，捷星公司愿意对取得涉案土地使用权的土地以每平方米人民币79.5元支付给国土局，作为使用土地的各项补偿、有关税费及区外设施等费用。该项费用共计人民币1589205元。签订合同后，捷星公司于1993年11月8日领取了《国有土地使用证》。

　　直至2006年4月止，涉案土地上建筑物的建筑面积有2468平方米，包括2005年已停工的未建好的3号厂房的1383平方米、简易厂房345.7平方米、生产车间589.1平方米、通信塔23平方米及其他低矮的小建筑物6间共127.2平方米。2006年4月，东莞市国土资源局经核查，认为捷星公司涉案土地仅有部分面积建有简易厂房，其余17533平方米土地没有动工建设，于2006年7月26日作出处置闲置土地告知书，告知捷星公司涉案土地已经被认定为闲置土地，土地闲置时间共132个月，要求捷星公司到该局进行陈述、申辩和协商处理事项。2006年8月31日，东莞市国土资源局作出征收土地闲置费通知，认定捷星公司有17533平方米闲置土地未按期开发，违反了《国有土地使用权出让合同》的约定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《东莞市闲置土地处理办法》和市政府《关于印发〈加快闲置土地处置工作方案〉的通知》的相关规定，确定捷星公司涉案地块为闲置土地，土地闲置时间共11年，计征土地闲置费为24个月，征收标准为每月每平方米3元，决定向捷星公司征收1262376元土地闲置费。

　　原告称，被告作出的征收土地闲置费通知和广东省国土资源厅的行政复议决定书适用法律法规和认定事实错误，且违反法定程序，依法应予以撤销。首先，被告违法错误认定用地单位。本发生争议地块的使用权法律关系已发生变更，因2003年8月20日咸丰捷星石材开发有限公司依法取得用地位置于道滘镇九曲村五房洲的42763.75平方米地块（其中包括本发生土地闲置争议地块），且现在是咸丰捷星石材开发有限公司正在使用该地，咸丰捷星石材开发有限公司是该地块的实际使用单位。第二，被告向原告征收土地闲置费额，明显违反“可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费”的法律规定。第三，被告所认定闲置土地与事实有误，与规定不符，被告认定闲置土地的起止时间亦违反有关规定：原告的工程建设延期事出有因，即被村民强行占用复耕，不应被视为土地闲置；被告闲置土地的起算时间的认定违反东莞市《关于闲置土地处置有关问题的处理意见》有关规定。第四，被告关于本案争议地块闲置土地面积达17533平方米的认定，并没有合法有效的证据证明。被告委托测量队测量后所作出的测量图未经核实，不仅有争议，而且与事实明显不符。第五，被告作出征收土地闲置费和拟加收缴滞纳金的处罚决定，未履行听证告知义务，违反法定行政程序。

　　被告辩称，被告向原告发出《征收土地闲置费通知》事实清楚，依据充分，程序恰当。原告于1993年5月28日与被告签订出让合同，被告出让位于东莞市道滘镇九曲管理区道洪路东面工业用地给原告。根据合同，原告须于签订出让合同之日起180日内按批准的规划设计和施工设计图动土施工，在1995年3月30日前完成地上建筑不少于7495平方米，在1996年12月30日前全面竣工。但至2006年4月，涉案土地仅有部分面积建有简易厂房，其余17533平方米土地没有动工建设。被告于2006年7月26日向原告发出《处置闲置土地告知书》。被告经现场调查核实，认定涉案土地为闲置土地，于2006年8月31日向原告发出《征收土地闲置费通知》，通知原告依法缴纳土地闲置费。被告并未错误认定用地单位。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，建设单位或个人应先取得建设用地规划许可证，然后向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。《建设用地规划许可证》只是前置性程序文件，而非土地权利证书，土地权利证书应由土地管理部门核发。涉案土地至今登记原告名下，从未变更登记。涉案土地使用者应为原告。被告经实地调查，涉案土地全部修起围墙与外界隔离，不存在村民强占复耕。被告认定涉案土地闲置起算时间符合法律法规的规定。涉案土地闲置面积是被告委托具有专业资质的测量队伍经实地测量所得，并制成测量宗地图为据。根据有关规定，征收土地闲置费，属行政事业性收费行为，而并非行政处罚行为，并不要求国土部门在发出征收土地闲置费通知时应告知听证。（格西）

　　1993年5月28日原告与被告签订出让合同书，取得涉案土地的使用权，且登记的土地使用者也是原告，而原告主张其已将该土地使用权转让给咸丰捷星石材开发有限公司，但其提供的证据东莞市城建规划局向咸丰捷星石材开发有限公司核发的《建设用地规划许可证》不具有确定土地使用权人的法律效力，被告确认原告是用地单位是正确的。合同约定自签订该合同之日起180日内应按批准的规划设计图纸和施工设计图纸动土施工，并于1995年3月30日前所完成的建筑物面积不小于7495平方米，而原告使用的涉案土地至2006年4月被告到其处勘察测量时，只建了简易厂房、生产车间、通信塔及其他低矮的小建筑物等共2468平方米，不足应动工开发建设总面积的三分之一，根据国土资源部的《闲置土地处理办法》第二条第（二）项关于“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的”的规定，原告涉案土地应认定为闲置土地，闲置时间从1995年3月30日起至被告查处之日止为11年。原告认为被告认定其土地闲置时间与事实有误，主张1993年至2004年期间，该土地一直被部分村民占用耕种，导致其不能开发，且耕地被复耕，不能视为土地闲置。但原告所提供的证据不足以证明涉案土地曾发生被复耕的事实，亦不能证明原告曾向被告反映过村民占用该土地耕种的事实，因而原告提出的理由不成立。

　　东莞市人民政府制定的《东莞市闲置土地处理办法》适用于东莞市行政区域内闲置土地的处理。而该办法第九条规定“闲置土地从被确认之日起，由市国土部门依照市规定的土地闲置费征收标准向土地使用者按月计征土地闲置费：（一）……原批准用于工业及非经营性用途的，每月每平方米3元。”另被告根据有关的规定领取了《广东省行政事业性收费许可证》，许可被告按原批准用于工业及非经营性用途的土地以每平方米3元征收土地闲置费。因而被告是适格的执法主体，原告的涉案土地是用于工业用途，原告按每月每平方米3元计收土地闲置费符合以上规定。征收土地闲置费，是属于行政事业性收费行为，并不属行政处罚行为，不适用行政处罚的听证程序。（格西）

　　按东莞市长的说法，东莞最多还有10%的土地可利用，以目前的消耗速度，只能保障6年用地。在经济发展还无法摆脱对土地消耗的依赖时，处理闲置土地无疑是解决“地荒”的一个必要措施。而且，这里还有一层关乎民生的深意。近几年东莞房价每年上涨幅度很大，这与开发商囤积土地抬高房价不无关系。政府加大处置“闲地”，也可对楼价有一定的抑制作用。据了解，这样的现象当然不止发生在东莞，近年来，全国房价急剧上涨，超出了很多城市居民的承受能力。为此，国家出台措施，运用宏观调控手段对高房价予以抑制，而处置闲置土地、打击土地囤积即是抑制房价的一个重要方面。从2005年起，国家就发布了“国八条”，2006年发布了“国六条”、“国十五条”，一次比一次严厉和明确，“国十五条”中的第七条更是明确指出要加大处置闲置土地的力度。2006年，国土资源部和国家工商行政管理总局还联合发布了《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行），其中也对闲置土地问题作了规定。

　　实际上，不少发展商也有难言之隐。据了解，除了企业资金周转或囤地原因，东莞有不少企业的土地闲置，是由于当地村民拒绝拆迁继续占地耕种的缘故。企业的拆迁工作没有做好，也就难以用地。闲置土地收回了，或者土地闲置费征收了，如果拆迁完成不了，土地还是得继续闲置。要真正盘活闲置土地，这个问题不容忽视。

　　另外，以下几种情形也可以认定为闲置土地：国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；法律、行政法规规定的其他情形。

　　该《办法》还规定了对闲置土地的处理方式。市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

　　可以选择的具体方式主要有：延长开发建设时间，但最长不得超过1年；改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

　　根据规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

　　在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。