物权法和违章建筑的界定与处理_

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物权法和违章建筑的界定与处理

发表时间：2008/10/17 16:13:01　来源：

　　《中华人民共和国物权法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行。作为第一部解决物的归属与利用的专门法律，对城乡建设与管理中的"违章建筑"的界定与处理将有重大的影响。

　　在城乡建设管理的实践中，常有无证房或证件不全的房屋被当作违章建筑而无偿拆除。由此引起的矛盾不计其数。如何看待无证房或证件不全的房屋，是困惑执法人员和行政相对人的难题。《中华人民共和国物权法》第三十条规定："因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力"。这一规定确立了建筑物权，无证房或证件不全的房屋应不再一律是违章建筑，将一定程度上规范违章建筑的界定与处理。无证房或证件不全的房屋为何不再一律是违章建筑？如何界定与处理无证房或证件不全的房屋，是城乡管理当中难以回避的问题。无证房或证件不全的房屋乃至违章建筑的定性争议有着历史的原因，有着法律上的原因，有着民族习俗的原因，也有我们民族特性的缺点的原因。

　　一．争议产生的原因

　　从经济的角度，一些地方政府当然希望拆迁时候补偿的面积越少越好。而从老百姓的角度来说，从被拆迁人的角度来说，他希望补偿的面积越大越好，能拿到的补偿款越多越好，产业能调换的面积越大越好。这都是人之常情。

　　为了经济利益，在违章建筑的问题上，管理者与被管理者，拆迁人与被拆迁人进行了激烈的碰撞。例如深圳，每隔2年都要搞一个"拆违行动"，每次都大张旗鼓，宣传组织作的很好，拆完了之后当时成绩显著。每次都会报道，"党委重视，政府重视，群众支持，执法机关努力，这次拆违行动取得了巨大的成就，共拆除违章建筑若干"。但是我们也注意到，这种先进典型的地方没过2年，又要来一次行动。可谓是："野火烧不尽，春风吹又生"。所以我坦率的说：凡是大张旗鼓搞拆违行动的地方，就是他的依法行政，依法管理城市和农村水平不高。如果日常管理很好，依法行政，凡是新建扩建改建房屋，都在管理的视角之中，及时管理，还会有成片的违章建筑么？

　　拆违的主要力量是城管，中国的城管队伍是仅次于公安队伍的执法队伍，北京城管队伍连防弹服都配发了。发展下去，也许不久的将来，城管都需要开装甲车去上班。如果事情到了这个份上，这就是我们共产党人的失败。因为，我们是人民政府，管理与管理对像之间是鱼水关系而不是敌我关系。

　　冰冻三尺，非一日之寒。无证房或证件不全的房屋乃至违章建筑的产生主要责任在管理者。例如，有的城市20年以来没有批过群众改建或者新建的房子，担心拆迁成本高或者就是官僚主义作风。我到云南去考察了解到，有个城市，是原来的茶马古道，一个很有民族风气和特点的城市，现在完了。城市改造把多半的老的街道拆完了，都建起了一栋一栋的火柴盒。其中有一个西门，过去是茶马古道的必经之路，现在一边还没有开发完成。这里过去都是古茶楼、古客栈，但是为了开发降低成本，从1995年到现在，没有批准任何一家进行房屋的修缮。多数老百姓很听话，不让修就不修。你想房子十多年不修，而且还是古建筑，摇摇欲坠阿，我们去看都看得心疼。院子里古色古香的家具，青石凳子，搭配的却是摇摇欲坠的房子，而拆迁就把人家的房屋当作危房来评估。甚至有的房东就不管政府批不批，自行进行了修缮，但是在拆迁的时候统统界定为了违章建筑。对此，老百姓会同意么？到了一大街的老百姓集体反抗的时候，拆迁就进行不下去了，现在事情还无法解决。所以说，同样的"违章建筑"就有了不同的解读，现在的违章建筑很大层面上是政府造成的。老百姓没有一点本事，没有一点门道，批一栋建房手续是批不下来的。而且现在城市中除去开发商，是不允许老百姓建房的。老房子老了，新房子批不下来，怎么办？批不下来就不批了，自己建，于是大量的违法建筑就出现了，法不责众。所以建了拆，拆完又建。所以"违章建筑"成灾，既有政府的行政能力问题，也有老百姓为了自身利益而违法建设的问题。

　　从法学原理和实际情况来看，无论哪个角度，以是否具有产权证或批准文件作为判断是否是违章建筑的唯一标准都是错误的，是形而上学的。第一，法律没有溯及力，是一个法学常识。而实践中，有不少争议源于执法人员以现在的法律去要求过去的建筑行为。第二，法是有适用范围的。而有的执法人员将城市建设的相关规定去要求过去是乡村所建的房屋。或者任意扩大解释，无限上纲，使相对人无所适从。《中华人民共和国物权法》第三十条规定："因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力"。合法建造应是指建造时符合当时的规定，绝不是指现在的规定。

　　二． “违章建筑"的正确界定与处理

　　面对"违章建筑"，不管是不作为。怎么来解决这种拆与建的矛盾？作为管理者应当准确理解《中华人民共和国物权法》第三十条规定："因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力"。合法建造应是指建造时符合当时的规定，绝不是指现在的规定。在具体工作中，对“违章建筑"的界定与处理应把握以下三条：

　　第一，法律依据不能少，一定不能犯常识的错误。

　　我们应该理解，不予补偿的"违章建筑"是指依照法律规定应当无偿拆除的建筑而不能以是否具有产权证或批准文件作为判断是否是违章建筑的唯一标准。既然是这种理解，有一个前提，首先要找到依据确认他的是违章建筑的法律依据，不能"以其昏昏，使人昭昭"。自己都说不明白，凭什么说别人的是违章建筑？是占了公路的保护区，违反了《公路法》的规定，还是在城市规划区内新建扩建改建房屋未取得建设工程许可证，违反《城市规划法》的规定？是在建房当中没有取得施工许可证，违反了《建筑法》的规定，还是在机场高度控制区域，房屋建设超高，违反《民航法》的规定？是在河道当中修建房屋，违反了《防洪法》的规定，还是房屋的质量形象太差，影响市容，违反了国务院的《市容管理条例》的规定等等。

　　到2005年，有18个法律法规规定了违章建筑和违法建筑。两年过去了，又产生了不少新的规定，如《畜牧法》规定在城市规划区域内不能养猪，不能修建养猪场养鸡场的院舍。对一栋房子，如要认定为违章，就要找到一个相应的法律。并且，应是违反建造时的规定，绝不是指现在的规定。天安门到现在还没有房产登记证，也没有土地使用权证，还没有建设用地的规划许可证和建设工程的规划许可证，更没有施工许可证，我们难道能说天安门是违章建筑么？如果从革命的角度来说，当然是违章建筑，甚至是反动建筑，它是过去明王朝清王朝反动派为了欺压老百姓，为了腐败修建的王宫，"革命无罪，造反有理"。但是现在是法制国家，不能这么说，因为明王朝建宫殿的时候，我们的规划局还没有，人民政权还没有成立，成立就不一定会建天安门。是不是建国以后建的没有手续的就是违章建筑呢？我们说人民大会堂，人民大会堂在2005年5月8日终于光荣的领取了国有土地使用权证。但是它的建设用地规划许可证，建设工程规划许可证和施工许可证仍然没有，房产权证仍然没有。根据我们的房产登记办法，初始登记，必须要有规划许可，必须要有施工许可，必须要有用地许可，必须要有立项许可，这四个许可，缺一不可。如果是住宅登记，还需要房地产开发资质，才能办到产权证。现在很多单位集资建房，很多房子长期办不了产权证.根据目前的房屋产权登记办法人民大会堂登记不了。所以按照"没有手续的就是违章建筑"的说法，人民大会堂也是违章建筑。这个问题讲起来严重了。

　　所以，只有违反建造时的法律依据，才能确定是"违章建筑"，主管机关才会采纳，司法机关才会在裁判当中支持你的观点。否则，就违背了《中华人民共和国物权法》第三十条之规定。

　　第二，找到了法律的依据之后，必须是法律授权的机关才能进行界定。

　　现在出现一个问题，有的地方在下裁决书的时候，或者是拆迁公司申请裁决的时候，就直接说人家违章建筑不予补偿。是否违章这个话不应该是随便哪个机关都能说的，因为说一栋房子是违章建筑，必须是法律授权即有权的执法机关才能界定。比如说没有施工许可证，或者没有建设工程的规划许可证，甚至没有房契，没有登记，就说它一定是违章建筑，行么？不行！

　　出现这一问题的原因，就是不了解"法律无授权即为侵权"的原则。我们要实事求是的看待我们的历史，规划机关是在1974年成立的。1974年安徽的一次全国建设系统会议中，发了一个会议纪要，确定我们必须要在社会主义的城市建设中，要规划优先，要依据规划，所以要成立一个专门的规划机构来管理，在以前是没有规划局，也没有规划委员会，也没有规划科，也没有这个职业，那么74年以后就有了，1980年，90年就开始逐步完善升级，就从建委的一个规划科，规划处独立出来，有些地方还成立了规划局，还有规划委员会，建设部成立了一个城市规划司。1990年出台了《城市规划法》，今年又出台《城乡规划法》，制度是慢慢完善。那么在规划局都没有的情况下，到哪里去找规划许可证呢？找不到。还有我们过去的规划法规定，是城市的规划区内，我的规划局才管，规划区外，管不管，那么农村房屋的建设管不管呢？没办法管。尽管后来有一个村镇规划管理条例，但仍然没有办法管理。又如，农村大量的房屋，到目前为止，根据房屋产权登记办法，是无法登记的，那怎么办？到拆迁的时候，我们对农村城乡结合部或者是农村，作为违法建筑不予补偿？显然不能，所以在这个问题上，我们要把握一条，我们需要请法律授权的有关机关，比如说，这个房子因为没有领取规划许可证而成为违法建筑，那么我们就要请规划部门来界定，这个房子有没有规划，没有规划，是不是属于第四十条的补办手续范围，还是违法拆除的范围，这个由他来界定，界定出来，我们才于法有据。又如，对可能是违法用地所建房屋，就应由土地主管行政机关或县级以上人民政府来界定才为有效。

　　第三，对违章建筑的处理一定要依法严格处理。

　　我们前面找到了法律规定，又找到了有权的执法机关作出界定，那还是不够的，因为我们的法律对违法建筑的处理是不同的。不把握分寸，则可能宽严皆误，因此执法当慎之又慎。比如，广州的白云机场从市区迁到了花都，为什么要迁，其中一个很重要的原因是原有的白云机场的空中禁空控制没保护好，很多房子都是通过有关部门批准建起来高楼，一栋栋高楼围着白云机场建起来，飞机下降的禁空高度就没有了，第二个原因，旁边的白云山上建起了n个无线电传输站，影响到飞机的通讯无法保证安全，只好搬了。如果按照民用航空法的规定，你所有机场范围的超高建筑都是违法建筑，应当拆除，拆的了么？拆不了。人家就会讲，我也是通过有关部门批准的，我有我的法律依据，比如说修在白云山上的移动通讯站是根据无线电通讯的管理条例必须建在制高点，来保证通讯质量，信息产业也是国民经济的重要产业，也是应当保护的，你民用航空产业法保护你的民航，我的移动通讯管理条例保护我的通讯，还有各个部门建的高楼也是通过有关法律，都是通过广州规划的，法律之间冲突，只好两利相衡取其重，搬了机场。在特定的情况合法的让位于非法的，使物的利用更大化，也是一种选择，是符合《物权法》规定的。

　　在东北也发生相似的典型案子，辽宁的一个市里，过去是一个经济开发区，对外招商引资，引进很多企业，在引进时，按照当地的规定，发放了建设用地规划许可证，国有土地使用权证，但是没有发放建设工程的规划许可证，也没有发施工许可证，厂房就就建好了，因为地方政府希望引进的企业能够迅速为当地的创造经济效益。在这个背景下，一个很大的经济开发区建起来了，然而随着城市化的进程，需要新建一座桥梁来连接工业区与市区。桥要通过开发区，需要拆除该企业的房子。拆迁公司就和那个厂协商拆迁，谈下来的结果是工业区里重新找一块地皮，政府出钱作迁到那边去，工厂停业期间的损失由政府承担。由于这个企业投产后效益比较好，按当地的规定，算下来，双方的距离就大了，政府感到难以承担。这时，有人出了个主意，按违法建筑处理。理由是：第一，城市规划法32条规定，在城市规划区内新建，改建，扩建的房屋都必须取得建设工程规划许可证，而这个房子没有取得建设工程规划许可证。第二，这个房子违反了建筑法的规定，没有取得施工许可证，所以可定为违法建筑物。如是违章建筑拆除，则可不予补偿。因此政府采纳了这个建议，作出一个决定，通知这个企业限期搬迁，根据法律规定，不予补偿，否则政府将采取强制执行。企业到处咨询，而到期没有搬迁，政府强制拆迁了。企业就向辽宁省政府行政复议，复议理由是没有根本性的违反城市规划法，因为城市规划法40条规定，一般性违反城市规划法的，责令补办手续，严重违反的，才责令限期拆除，没有规定我这种情况是无偿拆除的，所以说市政府的决定包括强制拆迁是违法的。省政府有两种意见，一为该企业的厂房虽没有取得两证，但其取得了国有土地使用权，是符合城市规划的；二是省政府应支持市政府的工作，现在拆也拆了，行为也得维持，赔偿问题以后商议。从专家的角度看，我们认为应当撤销，政府应当诚信。最后省政府复议决定撤消市府的决定并责成予以赔偿。根据行政复议法的规定，下级政府对上级政府的决定不的有任何违反，因为行政法的原则，下级政府服从上级。这个案子是一个两害相衡取其轻的典型。市政府开始走了弯路。省政府的复议决定是一个无奈的选择。该案对当地的政府诚信建设，对依法行政都是一个推动。

　　《中华人民共和国物权法》原则上还是属于民法范畴，其对物的归属于利用还需要行政法来加以保障。目前，国家正在制定《行政强制法》，我相信该法将进一歩规范行政机关对违章建筑的界定与处理工作。而《中华人民共和国物权法》对城乡管理中涉及的物权保护工作则将起到更大的影响。

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